前不久，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為《方案》的發(fā)布將開啟一個“萬億市場”，為了大家對政策有更深入的理解，《中華環(huán)境》特邀E20研究院執(zhí)行院長、國家發(fā)改委/財(cái)政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤撰寫長文，供大家參考。

《水污染防治行動計(jì)劃》(以下簡稱“水十條”)出臺以來，凡是對政策解讀出現(xiàn)“萬億產(chǎn)業(yè)機(jī)會”字樣的，我都抱著警惕的態(tài)度。就宏觀而言，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著必須全面由量轉(zhuǎn)質(zhì)的重大轉(zhuǎn)折，即便環(huán)境產(chǎn)業(yè)作為逆周期和生態(tài)文明利好，也不可能背離這個主線。具體而言，以環(huán)境質(zhì)量出發(fā)的倒逼機(jī)制逐漸對重工程輕運(yùn)營的多年慣性產(chǎn)生制約，這樣的趨勢不會符合萬億規(guī)模簡單釋放的套路。

就行業(yè)而言，“水十條”所實(shí)實(shí)在在啟動的萬億市場，在PPP所啟動的商業(yè)模式的內(nèi)在缺陷下，短短三年內(nèi)對民企類重度參與者造成了重傷，結(jié)果是作為“水十條”所對應(yīng)的萬億市場的大型水環(huán)境治理項(xiàng)目的獲益者，由在PPP規(guī)范前的建筑央企為主轉(zhuǎn)為PPP規(guī)范后的建筑央企獨(dú)霸。將“土十條”(即《土壤污染防治行動計(jì)劃》)解讀為萬億市場的言論則更安靜得多，這是因?yàn)椤巴潦畻l”表現(xiàn)出的以防為主的主導(dǎo)思路和政府用于環(huán)境修復(fù)的資金的匱乏(已經(jīng)被“水十條”擠壓到了極限)的客觀條件所導(dǎo)致。

那么，此次國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》(以下簡稱《方案》)（詳情閱讀：國務(wù)院印發(fā)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)方案，將選10個城市試點(diǎn)），又在被解讀為固廢打開萬億市場，而這次又該如何看待?

嚴(yán)格來說，這份《方案》的內(nèi)容并不是全新的，其中不少內(nèi)容在之前有關(guān)部委的各級文件中可以找到。2017年，E20研究院結(jié)合相關(guān)文件，并根據(jù)中央在生態(tài)文明建設(shè)綱領(lǐng)下對固廢管理的總體趨勢和對產(chǎn)業(yè)的影響，制作了如下的示意圖。

雖然如此，《方案》依然達(dá)到了相當(dāng)?shù)母叨龋虼宋覀儾艑⑵渑c“水十條”相比較。E20研究院對該《方案》的評價(jià)是“問題清晰、目標(biāo)科學(xué)、路徑曲折”。而以產(chǎn)業(yè)視角來研究，筆者需要提醒的是，《方案》所帶來的市場雖然可能也是萬億級以上的，但它并不意味著能成為類似“黑臭水體治理”的一個相對簡單均質(zhì)化的、可以立即釋放的市場，它還需要長時(shí)間摸索，甚至需要政府管理與企業(yè)發(fā)展、公眾與組織、技術(shù)突破與商業(yè)模式幾組要素的有效協(xié)作才可能實(shí)現(xiàn)。

政府管理端的瓶頸突破需要很長的時(shí)間、很大的決心和相當(dāng)?shù)呐?/p>

《方案》對于當(dāng)前固廢管理現(xiàn)狀乃至政府自身機(jī)制改革所面臨的問題是相當(dāng)客觀和積極面對的。這就是我們所評價(jià)的“問題清晰”，即首先是尊重當(dāng)前國情，包括國民素質(zhì)水平和不同地區(qū)地方政府管理水平，乃至企業(yè)技術(shù)能力和運(yùn)營水平等現(xiàn)狀。

“無廢城市”目標(biāo)沒有照搬舊金山、溫哥華和奧克蘭這樣先進(jìn)城市的目標(biāo)(無焚燒無填埋)，《方案》明確“無廢城市”不是零廢棄，焚燒為主的減量手段依然需要堅(jiān)持很長時(shí)間，“無廢城市”的理念要落地還“需要長期探索與實(shí)踐”。

《方案》明確指出了當(dāng)前制約固廢管理機(jī)制創(chuàng)新中的一個突出問題，即各分管部門的“九龍治水”是環(huán)保各細(xì)分領(lǐng)域所面對的突出困難。固廢領(lǐng)域如果需要“協(xié)同處置”，或者在前端收集和后端產(chǎn)業(yè)鏈消納方面要有所破局，首先就會面臨這個問題。尤其在當(dāng)前城市規(guī)模和社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所帶來的劇烈環(huán)境問題的情況下，“事不關(guān)己高高掛起”的部門分割問題將嚴(yán)重制約固廢管理的升級。例如，有機(jī)肥的消納、建筑垃圾資源化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園建設(shè)等問題，多年來一直受困于此。

《方案》對于頂層機(jī)制重構(gòu)的必要性和難度均有充分認(rèn)識，比如價(jià)格機(jī)制，建立排污付費(fèi)基本制度，內(nèi)化對環(huán)境造成負(fù)擔(dān)的外部性成本，是顯而易見的解決中國環(huán)境問題的必由之路，但是多年來推進(jìn)十分緩慢。更別說水價(jià)改革遲遲不能到位，垃圾收費(fèi)更是滯后，公益性制約困擾了幾十年。又如對提前規(guī)劃的重要性、后期執(zhí)行的效果評估，乃至作為管理基礎(chǔ)的相關(guān)數(shù)據(jù)的缺乏等都是我們在環(huán)境管理上落后于發(fā)達(dá)國家的主要軟性制約點(diǎn)。

以上這些問題的存在，意味著要達(dá)到“無廢城市”所需的管理水平，我們還有很長的路要走，甚至涉及到一些體制機(jī)制內(nèi)在的問題，不以手術(shù)刀式的決心去變革，是無法獲得穩(wěn)定突破的。因此，“無廢城市”建設(shè)本身不是一個封閉的系統(tǒng)，將匹配著我國在其他行業(yè)以及政府管理機(jī)制上的改革來逐步推進(jìn)，理解這一點(diǎn)，也就能從更高的高度理解建設(shè)生態(tài)文明的意義。

公眾因素也帶給了固廢管理不同于其他環(huán)境領(lǐng)域的一些特點(diǎn)

除了價(jià)格機(jī)制這樣的由于涉及公眾的接受度而在改革中進(jìn)展緩慢以外，建設(shè)“無廢城市”另一個特殊的困難點(diǎn)就是公眾在其中所涉及的深度要比大氣和水治理復(fù)雜得多。在這種情況下，政府的簡單的管控容易走向無的放矢。這是無廢城市推進(jìn)中面臨的又一個核心矛盾。

固廢產(chǎn)生端在很大程度上受制于公眾生活方式的逐步引導(dǎo)。綠色生活方式的建立需要幾代人鍥而不舍的努力，很多精神層面的建設(shè)又會因政府自身行為的不匹配而反復(fù)。包括垃圾分類、對大件垃圾的管理，包括由居民付費(fèi)處理一些大型垃圾等，在西方發(fā)達(dá)國家可能已經(jīng)接近做到的事，在我國目前想模仿會非常困難。

要想真正建設(shè)好“無廢城市”，公眾參與必不可缺，而服務(wù)型政府的構(gòu)建又是促進(jìn)公眾參與的必要基礎(chǔ)之一。因此，我們會發(fā)現(xiàn)要解決一個城市垃圾的問題所涉及的范疇早已超越了環(huán)保本身，那么政府如何獲得公眾的信任?如何引導(dǎo)公眾的公共責(zé)任意識?這也是筆者提到的“無廢城市”對政府治理是個系統(tǒng)性改革的一個原因。認(rèn)識到當(dāng)前公眾參與現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)律，也是將“無廢城市”的建設(shè)定義為“久久為功”的一個重要原因。

技術(shù)突破的機(jī)會大量存在，但突破中必須考慮商業(yè)模式的制約

固廢領(lǐng)域是不是存在大量技術(shù)突破的需求?當(dāng)然是有的。但是實(shí)際觀察，這些固廢領(lǐng)域技術(shù)突破本身比其他環(huán)保領(lǐng)域更容易受到商業(yè)模式的制約、干擾。當(dāng)然也可能會因技術(shù)突破促進(jìn)商業(yè)模式的重構(gòu)。比如，之前很多固廢處理路線的最終副產(chǎn)品消納幾乎都是不通的結(jié)點(diǎn)，要打通這一環(huán)節(jié)的技術(shù)突破就必須考慮商業(yè)模式落地的可能性以及由此帶來的實(shí)際價(jià)值，那么資源化往往是主要思路，但卻也容易在此處掉入跨產(chǎn)業(yè)鏈所帶來的陷阱。

因此，對于“無廢城市”所面對的各類技術(shù)創(chuàng)新判斷，更要關(guān)注技術(shù)的適應(yīng)性與穩(wěn)定性、資源化能力和成本優(yōu)勢這三個相對更特殊的點(diǎn)，而且必須將之還原到具體商業(yè)模式中，詳細(xì)分析某項(xiàng)技術(shù)創(chuàng)新前景和落地中的制約要素，包括收集端和消納端的網(wǎng)絡(luò)集約等問題。

對于當(dāng)前固廢領(lǐng)域“集約化”的需求分析，我們將之總結(jié)為四個維度，即管理集約中的規(guī)模集約和區(qū)域集約，以及業(yè)務(wù)集約中的要素集約和網(wǎng)絡(luò)集約。因此，和其他環(huán)保領(lǐng)域一樣，要想在固廢管理領(lǐng)域全面升級，必須在業(yè)務(wù)集約角度的要素集約(以循環(huán)經(jīng)濟(jì)園為代表)和網(wǎng)絡(luò)集約上同步解決管理和技術(shù)兩方面的痛點(diǎn)問題。

政企合力是“無廢城市”實(shí)現(xiàn)和產(chǎn)業(yè)端商機(jī)釋放的唯一可能

要達(dá)到“無廢城市”的目標(biāo)，至少需要涉及四類主體——政府、民眾、產(chǎn)廢企業(yè)和環(huán)保企業(yè)，少了一方的匹配，都是無法實(shí)現(xiàn)的。因此，要完全達(dá)到《方案》所設(shè)想的目標(biāo)，難度也是空前的，也許這也是該《方案》并未像“水十條”那樣設(shè)置強(qiáng)制性約束要求的原因。

更重要的是，大量的革新目標(biāo)即便有良好初衷，有重大意義，但是如果不能符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，如果在政企關(guān)系層面不符合基本的商業(yè)邏輯，在政民層面不符合基本的社會管理科學(xué)，在技術(shù)商務(wù)層面不符合基本的性價(jià)比和低碳循環(huán)趨勢，都將有失敗的風(fēng)險(xiǎn)。這就是我們所說的這個萬億市場的釋放將是十分緩慢的根本原因。

另一個需要注意的是，固廢所涉及的品種繁雜，碎片化嚴(yán)重，因此萬億的市場規(guī)模還會被區(qū)域、領(lǐng)域所重疊切割。本質(zhì)上而言，除了垃圾焚燒以外，其他領(lǐng)域(及不同地區(qū))都存在各種非均質(zhì)化的特點(diǎn)，也帶來了重資產(chǎn)集團(tuán)較難以規(guī)模集約型方式簡單拿走相當(dāng)?shù)姆蓊~，這也是這個萬億市場釋放速度將很慢的另一個原因。值得一提的是，危險(xiǎn)廢棄物領(lǐng)域是個看似類似垃圾焚燒的市場，但僅僅是看似，目前如果簡單采取以類似垃圾焚燒的資本擴(kuò)張的方式，必將在未來不適應(yīng)“無廢城市”所提出的要求，即環(huán)保監(jiān)管的全面全鏈條趨嚴(yán)、鼓勵產(chǎn)廢企業(yè)清潔生產(chǎn)、對資源化技術(shù)的推動等等。

無廢城市”將是一個緩慢釋放的萬億市場，一個持久會產(chǎn)生藍(lán)海的分割市場

在這里我們還可以看到，我們經(jīng)常討論的紅海藍(lán)海論，實(shí)際上在固廢領(lǐng)域會是一種雙色漩渦交織的狀態(tài)。前述種種剛需的結(jié)點(diǎn)就是企業(yè)突破的機(jī)會，如果企業(yè)的技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新在重大節(jié)點(diǎn)的突破，能夠與政府的管理機(jī)制創(chuàng)新做相應(yīng)的同步和主動推動(這其中還往往涉及跨產(chǎn)業(yè)鏈的難題)，就會產(chǎn)生持續(xù)發(fā)現(xiàn)藍(lán)海的機(jī)會。而簡單的如垃圾焚燒這樣的市場必然很快紅海化，但是又會被“無廢城市”所推動的各種變革打破穩(wěn)定，而在一些配套細(xì)節(jié)上又出現(xiàn)藍(lán)海。所以，從這個角度而言，我確實(shí)看好各類環(huán)保企業(yè)通過自身創(chuàng)新在“無廢城市”的長建設(shè)周期中找到持續(xù)的發(fā)展機(jī)會。

此外，E20研究院也曾在《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》發(fā)布之后，對其進(jìn)行了解讀，詳情：解讀堪稱固廢十條的“無廢城市”—天羅地網(wǎng)合久必分